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关于加快政府购买法律服务的建议
发布时间:2017-09-30     来源:丹凤县法制办公室     作者:法制办     审核人:法制办     浏览次数:
   建立政府购买法律服务制度,促进基本公共法律服务均等化,是改进现代社会治理方式、促进社会和谐稳定、维护社会公平正义的迫切需要,对于促进法治国家、法治政府、法治社会一体化建设,推动依法治国战略实施具有十分重要的意义。
    一、政府购买法律服务的重要意义
  1.是全面深化改革的内在要求。
     《中共中央关于全面深化若干重大问题的决定》确定了全面深化改革的总目标是坚持和完善社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力的现代化。国家治理体系和治理能力现代化的一个重要价值目标就是要实现国家治理的民主化和法制化。法律服务作为一项专业服务,不可能完全由政府大包大揽,而传统的无偿的公益法律服务又难以调动法律服务人员的积极性。由政府买单,向律师事务所等社会组织购买法律服务并向公众提供,让律师、人民调解员等专业服务人员的身份参与法律援助、法制宣传以及调处基层重大、群体性敏感事件,引导公众依法理性解决各种纠纷,有利于地方政府集中精神抓改革和发展,也有利于提高基层依法管理水平,夯实基层社会治理基础。
  2.是降低行政法律风险的有效手段。
  现代社会是一个风险社会,那么,政府的法律风险在哪呢?一是政府决策法律风险,尤其是在重大工程决策、重大项目安排、重大民生工作和大额度资金使用的合法性和项目可行性论证过程中,尤其是党的十八届四中全会提出,要建立重大决策终身责任追究制和责任倒查机制。对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的,严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。二是行政诉讼法律风险,2015年5月1日实施的新的《行政诉讼法》增加了行政首长出庭应诉的制度,对于行政首长出庭应诉提出了更加严厉的要求等等。这些都是潜在的法律风险,尽管政府部门也设有相应的法制机构,但是实际存在的行政行为法律风险无论其范围还是体现形式都十分的“丰富”,需要专业人员潜心加以研究方能发现并排除。政府购买法律服务,由专业的律师提供法律服务咨询建议,能最大程度上降低或避免这些风险。
  3.是降低社会维稳成本,维护社会和谐稳定的需要。
  政府购买法律服务中的律师,是一种聘用关系,既不隶属于政府,也不同于行政相对人,是一种中间力量,具有平民色彩,与老百姓采取沟通中往往更具亲切感,在普通老百姓与政府部门之间,讲话具有公信力,容易被双方接受,在突发事件、群体性事件,或者政府决策风险评估中,位置中立,容易取得各方信任,也可避免政府机构没人敢出来说话的尴尬局面,对于积极化解社会矛盾,构建和谐稳定社会具有重要的意义。
  二、政府购买法律服务的实践探索与我县购买法律服务的基本情况
  (一)政府购买法律服务的实践探索
  随着法治社会和法治政府建设的推进,我国政府机关越来越重视“借用外脑”促进依法行政这一方式,在推进政府购买法律服务的进程中,各个地方的主导部门及购买方式不尽相同。
  实践中,政府购买法律服务的购买方式主要有三种:一是通过公开招标等建立供应商库。如深圳通过公开招标,将本市符合条件的律师事务所纳入律师库,各采购人单位可依据自身需求联系库中律所,与其协商价格、服务内容等。采取该方式的地方和单位较多。二是定点采购法律服务。如大连通过定期公开招标,确定本市政府采购法律服务定点单位,为本市政府采购工作提供咨询、文书等各类法律服务。三是一事一招,即针对具体项目为某机构提供法律服务。
  值得一提的是,西安市莲湖区政府购买公共法律服务的社区法治“1133”模式。具体的做法是,为每个社区选派一名专职律师参与、指导社区法治建设,每周一个“法治日”开展专题活动;活动质量三级监督机制,即社区评估、司法所指导、司法局监督机制;活动开展三级保障机制,即政府购买服务,律师入驻社区,财政民政保障补贴落实机制。莲湖区司法局负责业务指导和日常监管,由所服务的社区为各自“法律顾问”的日常服务打分鉴定和登记汇总。最后由各个街办按照季度对律师的法律服务进行补贴发放。
  (二)我县法律服务工作的基本情况
  全县目前有2家律师事务所,执业律师11名,2家律所共担任法律顾问15家,涉及7家企业、2所学校、1家医院、3个机关单位(住建局、公路管理段、拆迁办)、1个镇(柏峪寺)和1个公民。
  2013年我县开始实施法律顾问工作制度,县政府制定了《洛南县人民政府关于调整县政府法律顾问组成员的通知》、《洛南县人民政府法律顾问工作规则》等制度。县政府聘请5名律师担任县政府常年法律顾问,县国土局、住建局、工商局、卫计局等部门都建立了法律顾问制度,为重大决策进行合法性审查。但尚有部分镇办、部门没有聘请常年法律顾问,只有在出现行政应诉案件或者信访疑难案件时才去找律师帮忙。
  三、存在的主要问题
  一是法律工作力量薄弱。人数少、专业人员缺乏,执业律师年龄老化,最大的76岁,不能适应日益扩大的法律服务需求和经济社会发展需求。
  二是法律工作开展不够平衡。少数部门对聘请法律顾问工作不够重视,镇办一级法律顾问工作还比较薄弱。没有把法律服务工作摆上重要的议事日程,律所和律师个人也不够重视法律服务,认为费用低、期限长,工作量大,不划算。
  三是律师发挥的作用有限,只起了拾遗补缺的作用。律师服务经济社会发展的“事先预防,事中控制,事后补救”的作用为得到充分发挥。一方面,政府购买法律服务侧重于事后服务,在事前和事中阶段缺乏风险控制意识,在重大的政府决策规划上鲜见律师参加。另一方面,律师能够参与的深度不够,仅起到“打下手”的角色,多数只是提供一些简单的法律意见,或者被动地参与诉讼、仲裁等传统业务。
  四、建议及对策
  1.建立政府有偿购买法律服务机制。积极利用融入西安一小时经济圈的优势,借助西安市法律服务资源库大平台,建立县上法律服务资源库,将西安市的优秀法律资源吸引到县上。当有法律服务需要时,从法律资源库中选取律师提供专业服务。
  通过招投标的形式,与名气大、规模大、信誉好、质量优的律师事务所签订合作协议,由其提供政府及各部门所需的全部法律服务(重点是拆迁领域、信访领域、重大项目、合同审查、把关、商标注册申请与保护)。在此基础上,从法律服务资源库中挑选责任心强、政治觉悟高、大局意识强的律师组成法律顾问团作为政府法律顾问团,按照十八届四中全会《决定》的要求,积极推进政府法律顾问制度,实施“法律顾问全覆盖”工程。这也是贯彻落实省、市、县政府工作报告加强法治政府建设的要求。
  2.建立健全相关制度。制度保障是关键,要制定《县人民政府关于进一步加强政府法律顾问制度建设的意见》,完善《洛南县人民政府法律顾问工作规则》、制定出台《洛南县人民政府及其工作部门采购法律服务暂行办法》等规范性文件,统一规范法律服务合同文本,全面规范购买法律服务工作。建立健全奖励惩戒机制。律师为政府或者其部门代理行政诉讼、行政复议,因律师个人原因而导致败诉的应当扣除或减少报酬。在作出重大决策时,律师参与论证,万一决策出现重大失误导致严重后果的,应该追究律师法律责任,并将其从全县法律服务资源库中除名;如果在顾问过程中,为政府及其部门避免了损失的,应该予以奖励。
  3.落实经费保障。无偿服务难以调动法律服务人员的积极性,难以维持长久,难以保障服务质量。律师事务所是自收自支的单位,律师依靠有偿法律服务获得的报酬以生存和发展。为政府提供大量免费的法律援助服务,大大增加了律师的工作量,占用了律师的时间,收入因此受到影响。建议将县政府本级购买法律服务工作经费列入财政预算,专款专用,由县司法局或县政府法制办负责审核支付。每年政府及其部门购买法律服务费用分为年费和专项费用,由政府及其部门与律师事务所签订合同,就购买法律服务达成一致意见。
     洛南县政府法制办 程明
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